本文来自微信公众号：食通社 Foodthink （ID：foodthinkchina），作者：黄希林，编辑：凯瑞，题图来自：视觉中国（小肯尼迪（左）与特朗普）
7 月 4 日，美国独立日这天，特朗普签署了"美丽大法案"，宣布在他第二总统任期内最重要的核心议程在国会通过。这项大规模减税和支出法案涵盖了美国社会议题的方方面面。特朗普声称"美丽大法案"将向中低收入人群减税，但是这项法案的另一重点——减支，则削减了被称为"美国穷人医保"的医疗补助计划（Medicaid）和补充营养和援助计划（SNAP）的预算。
上任这半年来，特朗普一直在砍公共健康及营养方面的预算，负责美国食品和药品生产和安全的监管机构（FDA）也首当其冲。本来就食品安全问题频发的美国，如果连监管部门还被削减资源，那公众的健康还有保障吗？
雪上加霜
自年初再次入主白宫，特朗普就开始在各联邦机构大刀阔斧"改革政府"。这其中，公共卫生和食品安全则是其改革的核心之一，执行者则是声名在外却备受争议的小罗伯特 · 肯尼迪（Robert F.Kennedy Jr.）。
他是被刺杀的美国前总统约翰 · 肯尼迪的亲侄子，曾经是一名律师，并投身环保等公共领域。但近些年来，他以反科学反疫苗，传播假消息和阴谋论被大家熟知，但也拥有众多粉丝，可以说是公共健康界的"特朗普"。特朗普上任后，提名他为美国卫生与公众服务部部长，直接领导监管美国食品药品安全的 FDA。这引起了美国医学和科学界的不满，超过 75 位诺贝尔奖获得者联名反对他的提名，认为小肯尼迪的就任会危害公众健康。
到任后不久，他推出"让美国再次健康"（MAHA）的计划，成为特朗普在这届任期提出的针对公共健康和食品安全的口号和运动。
过去几年，小肯尼迪一直追打制药厂、食品公司和大型农企，认为这些公司在利益驱动下，损害了公众健康和利益。这些主张也吸引了很多关注健康和食品安全的群体。上任后，他的确也试图兑现承诺，对食品企业提出了新的要求，例如禁止一部分人工色素作为食品添加剂。
但动作更大的是，他还对 FDA 进行了调整，比如裁了 3500 名员工，削减了 4 亿美元的财政预算。因为综合性的预算和人员裁减，FDA 的食品检测实验室抽查食品安全的质量控制计划也只好暂停。
早在小肯尼迪成为 FDA 的顶头上司之前，由于缺乏足够的资金，FDA 的食品监管部门早已岌岌可危，屡次出现失误。它最需要的是经验丰富的专家和更多的资金来提升监管能力，以确保食品安全。
事实上，作为负责食品生产和安全的监管机构，FDA 多年来一直问题频出，遭到全美乃至全球的质疑。减少预算，停止检测和裁撤关键岗位无疑让 FDA 和美国的食品安全雪上加霜。
近年来，美国时常爆发大规模食品安全事件：2022 年，雅培奶粉污染导致两名婴儿死亡；2024 年，弗吉尼亚州的一家肉品工厂所生产的熟食爆发大规模李斯特菌感染，导致 10 人死亡，数十人住院。就在去年年末到今年年初，席卷全美的禽流感潮导致禽类被大规模扑杀，美国超市出现"一蛋难求"。由于 FDA 负责管理禽类的健康以及禽流感的药物和疫苗，所以爆发禽流感被认为是疫苗和药物没有得到足够的推广。
◉今年 1 月，美国一家超市限制鸡蛋购买数量。来源：黄希林
和美国这一世界超级大国形象极不相称的是，美国食品安全屡屡出现漏洞，往往在爆发重大食品中毒事件后才被人们知晓。而美国食物环境的恶化也有目共睹，光超重、肥胖和糖尿病、三高等各种与饮食密切相关的慢性疾病，在全球范围内也数一数二。
那么，自创立以来已经走过了一个多世纪、甚至被中国抄了作业的 FDA（2003 — 2018 年，中国也采取了食品药品同部门监管的策略，食品药品监督管理局的英文简称也沿用了美国版本），如何沦落到了今天的这步田地？
食品监管为何一直被忽视？
回到一百多年以前的 1906 年，美国正在享受着第二次工业革命带来的高速发展，但民众的生活质量也因为技术的发展而面临着严峻的挑战。当时的食品生产商为了降低成本，在食物里添加硼砂防止肉类变质，还有提升乳品风味的甲醛和延长保质期的白垩。而药品生产商们则会掺杂有成瘾效果的鸦片、吗啡和可卡因来提升药物的疗效。可口可乐和孟山都这样的当代巨头，发家之初都干过类似的勾当。
时任美国总统西奥多 · 罗斯福为了解决这些问题，签署通过了《纯净食品和药品法》。该法案禁止向食品和药品掺杂填充剂和添加剂以此来掩盖破损和腐坏，并由美国农业部的化学物质局来检查食品和药品，这一部门在 1930 年正式改名为食品药品监督管理局（FDA）。紧接着，1938 年通过的《联邦食品、药品和化妆品法案》给予了 FDA 在全国范围内监管食品和药品的法律权力，这包括全国性的执法权、专业实验室网络以及基于扣押权的司法保障体系。
◉ 1938 年 6 月 25 日，罗斯福签署了《联邦食品、药品和化妆品法案》。来源：FDA
尽管 1938 年推出的法案赋予了 FDA 独立监管食品安全的权力，但美国食品安全的监管职责却长期分散在多个联邦机构之间，而非集中于一个统一的权威机构。例如，美国农业部（USDA）负责肉类、家禽和液态蛋制品的强制性检验，而美国环境保护署（EPA）则监管农药残留对食品安全的影响。这种多头管理的局面，使得食品安全治理长期处于没有统一指挥的混乱状态。
当食品安全事件发生时，这种碎片化的管理往往出现责任推诿、信息不畅、协调困难等问题，导致监管效率低下，难以形成快速有效的应对机制。这不仅消耗了大量的行政资源，也使得消费者在面对食品安全问题时，难以明确寻求帮助的渠道，进一步削弱了监管的公信力。而食品和农业企业则在其中寻找漏洞，尽量压低生产成本，为食品安全埋下了诸多隐患。
目前，食品监管主要依靠来自美国国会的年度预算拨款，并且经常在政府经济紧缩时遭到削减。根据 2024 财年（2023 年 10 月— 2024 年 9 月）汇报，食品监管预算总额是 11.82 亿美元，将近全部的资金来自国会拨款。这个总额只占到 FDA 的药品监管总额的一半—— FDA 的药品监管预算是 23.38 亿美元，而且仅 30.8% 的费用需要国会拨款。
这种结构性资金差距导致 FDA 的食品安全体系在多个层面表现出资源不足与运行滞后。人力方面，检查员与技术审核人员数量难以满足全美高风险设施的监管需求；在专业能力层面，由于薪资与职业吸引力在减弱，FDA 长期面临食品科学、流行病建模、数据追踪等关键岗位的人才流失；在系统效率方面，追溯系统、电子报告机制与预防性风险模型建设也因预算不足而推进迟缓。
2008 年末，美国一家公司的花生产品爆发了大规模的沙门氏菌污染，导致 700 余人住院，其中 9 人死亡。这一事件引发了公众对 FDA 食品监管失灵的强烈愤怒，也让刚当选总统的奥巴马承诺彻底改革食品监管制度。（2015 年，美国法院判处涉及此案的美国花生公司老板帕内尔 28 年重刑，这是美国司法史上，首次用刑事罪来审判食物中毒案件。）
2011 年，美国国会通过了《食品安全现代化法案》，这是几十年来对 FDA 权力范围最大的一次扩展。该法案明确要求食品企业实施预防性控制计划，从源头减少污染风险。同时赋予 FDA 强制召回，暂停注册和加强进口审查等权力，将食品监管的重心从"被动应对"转变为"主动预防"。
但就在奥巴马签署通过该法案不久后，因受到众议院共和党人的压力，他被迫调整当时的政府预算，原本要增加的食品监管预算又被搁置和缩减了。
时过境迁，这一法案推出时所发下的誓言如今也变成了一纸空文。
按照国会最初的计划，全面实施这项法案需要在 2011 年至 2015 年期间为 FDA 食品部门增加至少 14 亿美元的预算。但实际情况是，到了 2015 年，FDA 收到的费用还不到国会确定的完成该法案所需费用的一半。
另外，按照法律规定，FDA 每年都应该根据《食品安全现代化法案》对美国国内的食品设施数量进行检查。但是根据美国政府问责局 2025 年的一份报告，上一次检查是在 2018 年。2019 年，FDA 没有按照规定的日期检查高风险食品设施的概率达 7%，到了 2021 年，这个数字飙升到了 49%。
由于缺乏资金和相应的人手，负责检查工作的 FDA 监管事务办公室早已不堪重负。尽管《食品安全现代化法案》规定该办公室应配有 2000 名全职人员，但实际只有不到 800 名员工，而这些员工需要检查在美国境内注册的超过 22 万家食品企业。
人员的紧缺不但使得食品检测变得困难，也让解决问题变得举步维艰。以 2022 年雅培奶粉受污染为例，FDA 其实早在 2021 年 9 月就了解到一例相关病例，却由于缺乏人手，足足等了四个月才派专员检查。在发现雅培的生产环境存在问题后，又等了足足三周才发起全国性的召回。此时，两名婴儿已经离开了人世。
◉雅培在中国大陆销售的喜康宝贝添婴儿营养补充剂也受到污染。2022 年，雅培中国发布公告表示已在全国范围内启动自愿召回由美国密歇根州斯特吉斯工厂生产的保质期截止日为 2022 年 4 月 1 日（含）起到 2023 年 4 月 1 日（含）之间的该产品。图片：雅培官网
在长期缺乏资源又不被重视的情况下，FDA 的食品监管部门已经不能再遭受更大的打击。但此时的"美丽大法案"，MAHA，特朗普与小肯尼迪，还在不停地削减和裁撤 FDA 的人员和资金。
让美国再次健康
削减预算、裁撤人员、暂停检测计划，这些措施将直接削弱 FDA 应对突发食品安全危机的能力。在缺乏足够资金、专业人手和有效检测手段的情况下，FDA 将难以对新的食品安全风险进行快速识别、评估和响应。这意味着，未来一旦发生大规模食品安全事件，FDA 可能无法及时有效地采取行动，导致危机处理更加被动和低效，造成更大的公共健康损失和经济影响。
就在小肯尼迪的提名得到国会确认的几天后，FDA 食品监管部门的总负责人詹姆斯 · 琼斯（James Jones）宣布辞职以抗议大规模裁员。他在辞职信中警告，裁员将妨碍该机构保护公众健康的能力。在琼斯看来，特朗普政府既不尊重专业人士，又要削减预算，他继续担任这个职位毫无意义。而他的离职，也意味着美国政府的食品管理体系正在一步步落入 MAHA 的手中。
将公共健康运动和民粹主义合二为一的 MAHA，在白宫官网的描述中，是一项旨在通过打击"企业对健康和食品政策的控制"来扭转美国慢性病危机的政府全方位行动。
看起来 MAHA 运动加强了美国公众对食品安全的重视，但如果观察特朗普上任这半年来在健康和食品安全方面的预算削减，会发现美国人的健康可能每况越下。比如，大幅削减补充营养和援助计划（SNAP）的预算，削减美国农业部用于学校午餐和食物银行的本地食品采购的 10 亿美元，取消了全球营养研究的主要资助机构美国国际开发署（USAID），又提议削减美国国立卫生研究院（NIH）营养研究预算的 40%。
作为 MAHA 的实际执行者，美国公共健康事务的一把手，小肯尼迪上任后主导了一项关于美国健康情况的调查报告，并将其称之为"美国公共健康问题的突破口"。但在报告发布之后，《卫报》记者发现，这份 73 页的文件引用了从未在任何学术期刊上发表过的研究，并且编造出了大量不存在的发言。此事一出，国会山一片哗然。这进一步引发了人们对小肯尼迪和 MAHA 的质疑。
因此，许多担忧食品安全问题的美国人，对小肯尼迪这样一位不但没有公共健康和食品安全管理经验，而且还推崇疫苗怀疑论的政客没有任何信心。在他们看来，将一项充斥着伪科学的政治运动凌驾于专业管理之上的结果，可能是一个更加碎片化的监管体系。
◉ 5 月 22 日，美国总统特朗普和卫生与公众服务部部长小罗伯特 · 肯尼迪（左二）在白宫举行的"让美国再次健康"（MAHA）委员会活动上发表讲话。来源：CATO Institution
小肯尼迪的政策，如暂停 FDA 食品检测实验室抽查食品安全的质量控制计划，将直接加剧美国食品安全监管体系的碎片化。在原本就多头管理、权责不清的背景下，削弱 FDA 的核心检测能力，无疑是自断臂膀。这将导致监管的漏洞增多，食品安全风险进一步升高。一个缺乏统一协调，各自为政的监管体系，在面对复杂的食品供应链和日益多样化的食品安全挑战时，将显得力不从心。
与此同时，FDA 在全球食品安全领域具有举足轻重的影响力，其制定的标准和指南常常被其他国家视为参考。然而，小肯尼迪的非专业化和反科学立场，可能会严重影响美国食品安全标准的制定，从而导致对全球食品安全的治理体系造成负面影响。
不少公共卫生专家，包括对美国政府进行内部监督的政府责任署都在报告中异口同声地表示，美国应当有一个完全独立的负责食品安全的机构。这一机构管理食品健康和卫生，对食品系统拥有完全的，统一的控制权，同时应该明确划分食品安全治理权力和权威，并且聘请专门管理食品安全的业内人士进行监管。
虽然监管只是食品安全的最后一道防线，美国食品产业沉疴痼疾，光靠监管本身也无法力挽狂澜，但无论如何，在这个节点削减 FDA 的预算，肯定不是提升食品安全的解决方案。美国人民会因此彻底觉醒，更加自主地追求健康、安全的食品吗？
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